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田輝:對(duì)融資租賃業監管分(fēn)割現象的(de)認識及對(duì)策建議(yì)


來(lái)源:中國經濟時(shí)報       發布時(shí)間:2015-7-13 11:06:22     點擊率:74


監管因素對(duì)我國融資租賃業的(de)發展具有至關重要的(de)影(yǐng)響。目前我國采取分(fēn)部門監管的(de)方式,依據監管主體的(de)不同,我國融資租賃公司被劃分(fēn)爲不同性質的(de)機構,其監管方式和(hé)規則有很大(dà)差别,且整個(gè)市場(chǎng)的(de)發展格局與監管特點密切相關。與國際經驗相比,我國同時(shí)存在對(duì)融資租賃的(de)兩種監管模式,整體看偏于複雜(zá)和(hé)嚴格。這(zhè)種獨特的(de)監管框架有一定合理(lǐ)性,但卻弊大(dà)于利,不利于行業長(cháng)遠(yuǎn)發展,核心原因并非由于分(fēn)部門監管本身,而在于分(fēn)部門監管下(xià)對(duì)本質相同的(de)業務執行不同的(de)監管規則,并導緻法律、稅收等領域規則也(yě)不一緻,從而造成了(le)不平等的(de)經營和(hé)競争環境。未來(lái)監管框架應主要朝著(zhe)兩個(gè)方向調整:一是統一監管和(hé)政策、法律規則;二是建立分(fēn)工明(míng)确、各司其職的(de)多(duō)層次監管體系。

    盡管在中國許多(duō)行業都面臨著(zhe)監管分(fēn)割問題,但若論起複雜(zá)性、嚴重性,融資租賃業極具代表性。整個(gè)行業不僅按照(zhào)不同的(de)監管者以金融機構和(hé)準金融機構分(fēn)别定性、管理(lǐ),而且施行不同的(de)監管規則;在準金融機構的(de)監管框架内又針對(duì)内資和(hé)外資有不同的(de)規則。此外,還(hái)涉及到地方監管和(hé)中央監管的(de)權責劃分(fēn)問題。由監管分(fēn)割引發的(de)規則不統一還(hái)蔓延到了(le)法律、稅收等在内的(de)一系列制度建設領域,進而對(duì)整個(gè)行業的(de)發展産生不利影(yǐng)響。本報告拟對(duì)融資租賃業的(de)監管分(fēn)割現狀進行深入剖析,分(fēn)析其合理(lǐ)和(hé)不合理(lǐ)之處,并提出改革的(de)建議(yì)。

    我國融資租賃很大(dà)程度上是由監管塑造的(de)行業

    許多(duō)人(rén)将法律、監管、稅收、會計視爲是支持租賃行業發展的(de)四大(dà)支柱。這(zhè)種認知誠然有道理(lǐ),但就我國目前的(de)現狀而言,相比其他(tā)支柱,監管的(de)影(yǐng)響無疑更爲顯著。主要表現爲:

    ——根據監管主體的(de)不同,融資租賃公司被劃分(fēn)爲不同性質的(de)機構

    整體來(lái)看,我國融資租賃行業依據審批和(hé)監管機構的(de)區(qū)别,劃分(fēn)爲“兩類三種機構”。第一類是金融租賃公司,由銀監會審批設立,定性爲非銀行金融機構。第二類是融資租賃公司,定性爲非金融機構。融資租賃公司又進一步分(fēn)爲内資和(hé)外資兩種,其中,内資試點類融資租賃公司由商務部和(hé)國家稅務總局審批設立,外商投資類融資租賃公司則根據注冊資本大(dà)小分(fēn)别由商務部和(hé)省級商務主管部門審批、監管。

    ——不同性質的(de)融資租賃公司按照(zhào)不同的(de)方式和(hé)規則進行監管

    金融租賃公司按照(zhào)金融機構的(de)方式接受監管,也(yě)就是說,與銀行一樣實施嚴格的(de)審慎監管,内容包括資本充足率、單一客戶融資集中度等指标。相比之下(xià),融資租賃公司則按照(zhào)準金融機構的(de)方式進行監管。所謂準金融機構,是中國的(de)一種特殊稱謂,專指那些沒有獲得(de)金融許可(kě)證,在法律層面不受金融監管當局監管,但又因爲從事特定金融業務而接受特定監管對(duì)象監管的(de)合法企業、機構或組織。目前,中國的(de)準金融機構包括:小貸公司、融資擔保公司、典當行、保理(lǐ)公司、融資租賃公司等。針對(duì)準金融機構的(de)監管框架大(dà)體上類似于對(duì)金融機構的(de)監管,也(yě)有最低資本金、杠杆率等監管指标的(de)要求,但一般來(lái)說不論監管規則的(de)設定還(hái)是具體執行的(de)嚴格程度都要弱于對(duì)金融機構的(de)監管,當然要明(míng)顯高(gāo)于一般工商企業。

    ——融資租賃市場(chǎng)的(de)發展格局與監管特點密切相關

    突出表現爲以下(xià)兩點:其一,外資融資租賃公司數量最多(duō),而金融租賃公司數量最少,這(zhè)是前者監管相對(duì)最爲寬松而後者審批嚴格、金融牌照(zhào)獲取十分(fēn)困難的(de)自然寫照(zhào)。圖1顯示,自2009年外資租賃公司的(de)審批權由商務部下(xià)放到省級商務主管部門以後,外資租賃公司的(de)數量迅速擴張。

    其二,2009年以後,以合同餘額計算(suàn),金融租賃公司迅速超越其他(tā)兩類融資租賃企業,成爲規模最大(dà)的(de)融資租賃服務提供者(參見圖2)。這(zhè)主要與2007年以後,銀監會重新允許銀行以設立子公司的(de)方式介入融資租賃業,從而使得(de)銀行系金融租賃公司能夠依托母行的(de)強大(dà)實力迅速拓展業務直接相關(見圖1、圖2)。

    我國融資租賃監管格局的(de)特點及合理(lǐ)性

    國際上對(duì)融資租賃公司的(de)監管主要有兩類模式,一是按照(zhào)金融機構進行監管。如印度、巴基斯坦、新西蘭等把融資租賃公司視爲金融機構,由中央銀行進行監管。二是按照(zhào)普通(tōng)工商企業進行監管。如美(měi)、日、英、德等發達國家将融資租賃公司視同普通(tōng)工商企業管理(lǐ),不受金融監管部門的(de)管制,也(yě)并不設單獨的(de)行業主管部門,經營中所涉及的(de)外彙、稅收、信貸等事項分(fēn)别遵從各對(duì)應的(de)職能部門的(de)相關規定。

    考慮到融資租賃兼具投融資、設備促銷、資産管理(lǐ)等多(duō)種功能,而且介入融資租賃經營的(de)投資者日趨多(duō)樣化(huà),按照(zhào)金融還(hái)是非金融機構來(lái)監管,都有一定合理(lǐ)性。按照(zhào)金融機構進行監管,可(kě)以視爲是強調了(le)融資租賃業的(de)融資功能;按照(zhào)普通(tōng)工商企業監管,則強調了(le)融資租賃業的(de)非融資功能。

    與國際經驗相比,我國當前的(de)融資租賃監管模式具有獨特性,主要表現爲:

    ——同時(shí)存在對(duì)融資租賃的(de)兩種監管模式

    與國外要麽按照(zhào)金融機構監管,要麽按照(zhào)普通(tōng)工商企業監管的(de)模式不同,在我國,如果一個(gè)大(dà)型制造企業期望發起設立一家融資租賃公司,面臨著(zhe)是從銀監獲得(de)批準還(hái)是從商務主管部門獲得(de)批準的(de)不同選擇,獲批的(de)難易程度不同,獲批後面臨的(de)監管規則和(hé)政策環境也(yě)有所不同。事實上,融資租賃業自進入中國之日起,就存在著(zhe)分(fēn)部門監管的(de)基本格局。早在1981年,我國将融資租賃作爲引進外資和(hé)外國先進設備的(de)平台而設立,中外合營或外商獨資的(de)租賃公司由原對(duì)外經貿部審批。此後,中行等國有銀行所屬的(de)信托部門開始兼營融資租賃業務,由人(rén)民銀行審批管理(lǐ),這(zhè)種監管格局一直延續到今天。

    ——對(duì)融資租賃機構的(de)監管偏于複雜(zá)和(hé)嚴格

    與國際經驗相比,我國對(duì)金融租賃公司完全采用(yòng)類似銀行業的(de)審慎監管方式,對(duì)不定性爲金融機構、沒有專門金融牌照(zhào)的(de)融資租賃公司的(de)監管,也(yě)遠(yuǎn)較普通(tōng)工商企業複雜(zá)和(hé)嚴格,不僅有專門的(de)行業主管部門(商務部和(hé)省級商務主管部門),而且還(hái)采取了(le)限制杠杆率、較高(gāo)的(de)最低資本金要求等監管手段。

    盡管與國際經驗存在差别,但我國業已形成的(de)融資租賃監管框架有一定合理(lǐ)性,主要表現爲:

    其一,我國尚不具備按照(zhào)普通(tōng)工商企業對(duì)融資租賃進行監管的(de)條件。根本理(lǐ)由在于:盡管融資租賃兼具融資功能和(hé)非融資功能,但從現狀來(lái)說,融資功能是驅動我國融資租賃市場(chǎng)發展的(de)最重要因素。在美(měi)國等發達市場(chǎng),節稅是融資租賃發展的(de)最主要驅動力,但我國相關稅收體系建設還(hái)很不完善,使得(de)稅收因素在推動融資租賃發展中的(de)作用(yòng)有限。

    此外,實物(wù)資産的(de)二手交易、租賃物(wù)登記等配套機制尚不完善,也(yě)影(yǐng)響了(le)融資租賃非融資功能的(de)發揮。目前不管是哪一類融資租賃公司,類信貸的(de)售後回租業務都占據主導地位,直接租賃業務占比較低,這(zhè)正是融資租賃的(de)融資功能占據主導的(de)鮮明(míng)寫照(zhào)。由于融資租賃業更多(duō)地體現出一種類似專業“放貸人(rén)”的(de)特征,與金融風險的(de)累積密切相關,因此十分(fēn)有必要由專門的(de)監管主體施行較爲嚴格的(de)監管。

    其二,商務部和(hé)省級商務主管部門介入融資租賃行業的(de)監管有一定必要性。我國由商務部門實施監管的(de)融資租賃公司相比由銀監會監管的(de)金融租賃公司,在監管規則設計上的(de)嚴格程度要低一些。例如,沒有單一客戶集中度等這(zhè)樣明(míng)細的(de)要求;外資融資租賃公司的(de)審批層級下(xià)放到省級政府層面,進入門檻相對(duì)寬松等。這(zhè)種相對(duì)寬松的(de)監管環境有利于促進市場(chǎng)快(kuài)速發展。另一方面,在初級發展階段,法律、财稅等各項制度正處于建設中,再加上行業協會等自律組織發展滞後,權威性不夠,必須有一個(gè)強有力的(de)行業主管機構擔當政策呼籲者、訴求傳遞者的(de)角色,而這(zhè)僅僅依靠地方政府職能部門是不夠的(de),必須要有中央政府職能部門的(de)參與。一個(gè)典型例證是,營改增後融資租賃行業的(de)差額納稅政策離不開商務部與财政、稅務部門的(de)協調。

    當前融資租賃監管分(fēn)割模式引發的(de)問題

    一個(gè)行業由多(duō)部門進行監管并不罕見。我國融資租賃行業的(de)監管模式之所以值得(de)進行特别分(fēn)析,并非由于分(fēn)部門監管本身,而在于分(fēn)部門監管下(xià)對(duì)本質相同的(de)業務執行不同的(de)監管規則,并蔓延到相關法律、稅收等領域也(yě)産生較大(dà)差異,從而造成了(le)不同的(de)經營和(hé)競争環境。換句話(huà)說,我國融資租賃業的(de)監管分(fēn)割導緻了(le)市場(chǎng)分(fēn)割,而不像國外發達市場(chǎng)那樣,同一個(gè)行業适用(yòng)統一的(de)規則。

    目前的(de)監管分(fēn)割模式存在嚴重問題,非常不利于我國融資租賃業的(de)長(cháng)遠(yuǎn)發展,主要表現爲:

    ——不同的(de)監管規則造成了(le)不平等的(de)競争環境,容易扭曲市場(chǎng)主體的(de)行爲模式

    在我國,金融租賃公司和(hé)融資租賃公司不僅僅是名義上的(de)區(qū)别,更代表著(zhe)由監管規則所塑造的(de)不同業務發展空間。以對(duì)融資租賃公司的(de)業務擴張十分(fēn)關鍵的(de)外部融資渠道爲例,根據現行監管規則,金融租賃公司能夠通(tōng)過同業市場(chǎng)拆借、吸收非銀行股東3個(gè)月(yuè)(含)以上定期存款等方式籌資,但融資租賃公司既不能吸收股東存款也(yě)不能進入銀行間同業拆借市場(chǎng)融資。另一方面,外資融資租賃公司在境外借款方面相比内資租賃公司和(hé)金融租賃公司更加便利,被允許的(de)債務杠杆率也(yě)更高(gāo)。内資融資租賃公司則既沒有金融租賃公司在境内融資方面的(de)優惠,也(yě)沒有外資融資租賃公司在境外融資方面的(de)便利,處于競争中的(de)不利地位。另外一個(gè)例子是在最低限額注冊資本的(de)要求上。金融租賃公司要求爲1億元人(rén)民币或等值的(de)自由兌換貨币,而且必須爲一次性實繳貨币資本;外資融資租賃公司爲不低于1000萬美(měi)元,沒有一次性實繳的(de)規定;2001年9月(yuè)1日至2003年12月(yuè)31日期間設立的(de)内資融資租賃公司則要求1.7億元人(rén)民币,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高(gāo)于對(duì)其他(tā)兩類公司的(de)注冊資本要求。

    監管規則不一緻的(de)一個(gè)最大(dà)負面後果是不利于形成有效競争。表面看融資租賃公司的(de)數量和(hé)業務規模均大(dà)大(dà)增加了(le),但其發展在相當程度上依賴于由不同監管和(hé)政策規則所創造的(de)不平等競争環境,競争既不是在同一個(gè)起點展開的(de),也(yě)不是在平等的(de)競技場(chǎng)展開的(de),因此無法形成真正有效的(de)競争。例如,由于金融租賃公司和(hé)外資租賃公司在融資渠道上各有政策優勢,在國内普遍存在融資難、融資貴的(de)背景下(xià),其業務活動自然主要圍繞融資功能展開,反倒忽視了(le)實物(wù)資産管理(lǐ)等其他(tā)非融資能力的(de)建設。此外,即使存在差異化(huà)競争,但由于并非市場(chǎng)驅動的(de)結果,所以很容易造成市場(chǎng)主體行爲的(de)扭曲。一個(gè)典型例子是,由于外資融資租賃公司設立門檻相對(duì)較低,而且在融入境外資金方面享受政策上的(de)便利,因此在近年境外利率顯著低于境内利率的(de)背景下(xià),許多(duō)外資融資租賃公司紛紛成立,卻不以開展真正的(de)融資租賃活動爲目的(de),而是成爲爲境内其他(tā)公司或項目融入海外廉價資金的(de)通(tōng)道,不僅對(duì)融資租賃業的(de)整體聲譽帶來(lái)負面影(yǐng)響,更對(duì)國内金融穩定産生幹擾。

    ——監管規則的(de)不同蔓延到其他(tā)領域,使相關的(de)财稅、法律等規則也(yě)存在不統一,進一步加劇了(le)市場(chǎng)的(de)分(fēn)割和(hé)競争的(de)不公平

    兩個(gè)典型的(de)例子是:

    其一,存在兩個(gè)租賃物(wù)登記公示和(hé)查詢平台。租賃物(wù)登記和(hé)公示系統是影(yǐng)響租賃業發展的(de)一個(gè)極其重要的(de)基礎設施。人(rén)民銀行征信中心于2009年7月(yuè)建成了(le)融資租賃登記公示系統,兩類三種融資租賃公司都在使用(yòng);2014年商務部建成“全國融資租賃企業管理(lǐ)信息系統”,将其定位爲内資融資租賃試點企業和(hé)外商投資融資租賃企業等的(de)租賃物(wù)登記公示和(hé)查詢平台。因此,目前租賃物(wù)存在多(duō)頭登記的(de)現象,會造成企業無所适從。

    其二,呆賬準備金的(de)财稅處理(lǐ)存在不同。根據現行規定,金融租賃公司可(kě)以按照(zhào)《金融企業呆賬準備提取管理(lǐ)辦法》在沒有發生損失前計提呆壞賬準備金,并在一定額度内允許稅前抵扣;相比之下(xià),融資租賃公司則不能享受金融企業計提準備金并稅前扣除的(de)優惠政策,從而使其處于較爲不利的(de)稅收地位。

對(duì)融資租賃監管架構的(de)改善建議(yì)

    爲推動行業持續規範發展,我國融資租賃業的(de)監管框架應主要朝著(zhe)兩個(gè)方向調整:

    ——統一監管和(hé)政策、法律規則

    應從基于機構的(de)監管朝著(zhe)基于業務的(de)監管進行調整,關鍵突破點就在于統一各類融資租賃公司的(de)監管規則和(hé)其他(tā)财稅、法律等規則,包括在最低注冊資本要求、外部資金獲取渠道、監管指标要求、租賃物(wù)登記公示體系、财稅處理(lǐ)等方面适用(yòng)相同、透明(míng)、公開的(de)規則,以便營造中性的(de)競争環境。

    監管和(hé)政策、法律規則的(de)統一可(kě)以分(fēn)步驟進行,首先應完全統一内資和(hé)外資融資租賃公司的(de)監管規則;然後再逐漸統一金融租賃公司和(hé)融資租賃公司的(de)監管規則。在統一商務部的(de)規則和(hé)銀監會的(de)規則時(shí),銀監會應當适時(shí)調整監管思路,不能完全像監管銀行那樣監管金融租賃公司,而應該從控股子公司的(de)角度、從關聯交易的(de)角度對(duì)銀行系融資租賃公司進行監管。

    ——建立分(fēn)工明(míng)确、各司其職的(de)多(duō)層次監管體系

    中央政府的(de)主要職責在于頂層設計,并在相關基礎設施建設方面發揮主導作用(yòng),而不應該任由各個(gè)部門相互博弈。例如,在融資租賃物(wù)登記公示體系的(de)整合、融資租賃财稅體系的(de)規劃等方面,中央政府具有不可(kě)推卸的(de)責任。

    地方政府的(de)主要職責在于确保行業的(de)發展不會突破底線,從而使潛在風險變爲損失。對(duì)于融資租賃業而言,底線就在于不能淪爲非法集資。之所以能對(duì)融資租賃業實施較金融機構更爲寬松的(de)監管,主要原因在于其不涉及吸收公衆存款,消費者保護的(de)任務相對(duì)較輕。然而,一旦涉及非法集資,行業的(de)性質和(hé)監管邏輯将立即發生改變。從這(zhè)個(gè)角度看,地方政府對(duì)融資租賃業監管的(de)重點在于預防非法集資、暴力催債、發放高(gāo)利貸等行爲。爲此,地方政府監管部門應重點加強能力建設,避免以審批替代監管的(de)傳統做(zuò)法。

    最後,應加強行業協會的(de)力量,通(tōng)過自律監管作用(yòng)的(de)增強進一步促使市場(chǎng)機制發揮效力。

    (作者單位:國務院發展研究中心金融研究所)






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