銀行業是中國金融業間接融資的(de)主體。但長(cháng)期以來(lái)我國隻有《商業銀行法》，對(duì)于其他(tā)存款類金融機構沒有完善的(de)立法，隻在2003年銀監會分(fēn)設時(shí)出台了(le)《銀行業監督管理(lǐ)法》，授權銀監會對(duì)資産管理(lǐ)公司、信托公司、财務公司、金融租賃公司等金融機構進行監管，但對(duì)這(zhè)些機構的(de)經營和(hé)監管沒有明(míng)确法律界定。并且，在對(duì)一些新型金融業态和(hé)機構的(de)監管上，也(yě)沒有明(míng)确的(de)法律授權。

　　 爲深入研究這(zhè)一問題，近日，中國金融四十人(rén)論壇旗下(xià)的(de)上海新金融研究院在上海召開了(le)閉門研討(tǎo)會，會議(yì)主題爲“中國銀行業法律框架與再立法”。來(lái)自政府機構、商業機構和(hé)學術機構的(de)專家學者參與了(le)研討(tǎo)。與會專家認爲，爲了(le)統一規範金融機構的(de)行爲，有必要完善銀行業的(de)法律制度，制定一部統一的(de)銀行業法律。

　　 對(duì)銀行業金融機構進行統一界定和(hé)分(fēn)類

　　 銀行業金融機構與非銀行業金融機構的(de)區(qū)别在于能否吸收存款。在我國的(de)金融機構分(fēn)類中，商業銀行、信用(yòng)社、财務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司均可(kě)吸收不同範圍的(de)存款，可(kě)以歸類爲銀行業金融機構。金融監管的(de)目的(de)是防範負外部性，而負外部性主要來(lái)自于負債方，銀行業金融機構對(duì)存款人(rén)即是負債方。

　　 在銀行業金融機構中，商業銀行、信用(yòng)社可(kě)以吸收儲蓄存款、辦理(lǐ)結算(suàn)，能創造存款，負外部性更強，可(kě)歸類爲“銀行”，嚴格審慎監管。并且，銀行還(hái)可(kě)以進一步劃分(fēn)爲全國性銀行和(hé)區(qū)域性銀行。全國性銀行名稱不帶地理(lǐ)名稱，隻有商号，可(kě)在全國設立分(fēn)支機構，有較高(gāo)的(de)實繳資本等要求。區(qū)域性銀行隻能在一定的(de)行政區(qū)内經營，一般爲一個(gè)城(chéng)市或一個(gè)縣域。

　　 财務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等隻吸收有限範圍内的(de)存款，外部性較弱，可(kě)适度監管。例如可(kě)限定其存款範圍爲額度50萬元以上，其資産業務可(kě)根據風控能力和(hé)專長(cháng)分(fēn)别側重于信貸、住房(fáng)按揭、融資租賃、汽車信貸、消費信貸等。并且這(zhè)些機構本質上并沒有太大(dà)差别，應該簡化(huà)機構名稱和(hé)種類，統稱爲“金融公司”，統一監管。

　　 就銀行業金融機構的(de)特點而言，其是用(yòng)存款的(de)方式吸收資金，用(yòng)自己的(de)名義做(zuò)債權性的(de)資産業務和(hé)一些服務性業務。因此，可(kě)以采用(yòng)以負債業務決定市場(chǎng)準入、以資産業務統一監管标準。在市場(chǎng)準入時(shí)，監管部門可(kě)以按牌照(zhào)申請人(rén)的(de)條件批準其經營部分(fēn)或全部資産業務。具體而言，資産業務可(kě)以劃分(fēn)爲：貸款類、融資租賃類、支付結算(suàn)類、中間服務類和(hé)同業類等五類。

　　 合并《商業銀行法》和(hé)《銀行業監督管理(lǐ)法》

　　 從我國立法情況來(lái)看，全國人(rén)大(dà)的(de)立法任務特别重，單獨領域立法很難排上日程，如果沒有納入立法規劃，在五年之内就基本上不可(kě)能單獨立法。而在規範銀行業金融機構方面，中國同時(shí)存在《商業銀行法》和(hé)《銀行業監督管理(lǐ)法》，這(zhè)是曆史原因導緻的(de)，并不是理(lǐ)想狀态。現在《商業銀行法》修訂已經列入規劃，從節省立法資源角度出發，可(kě)以将《商業銀行法》和(hé)《銀行業監督管理(lǐ)法》合并，制定統一的(de)《銀行業法》。這(zhè)樣既能節省立法資源，也(yě)有助于解決實際問題。

　　 具體而言，制定《銀行法》應遵循以下(xià)原則：

　　 首先，立法指導思想要從機構立法轉向功能立法。近年來(lái)，很多(duō)非銀行機構或類銀行機構開展的(de)業務與銀行、信托等業務其實非常相似，甚至完全相同。但是，目前的(de)監管方式是按機構監管而不是按業務監管，隻要該機構未向監管部門申請牌照(zhào)，就不會被納入監管部門的(de)監管範疇，形成監管真空。同時(shí)，一些本質相同的(de)業務（如融資租賃和(hé)金融租賃、保理(lǐ)和(hé)商業保理(lǐ)），也(yě)因歸屬不同機構類型而被不同部門監管，導緻監管機構競相創造權力。此次修法應當從機構監管過渡到行爲監管和(hé)機構監管并重，消除監管真空，實現統一監管。

　　 其次，分(fēn)類持牌管理(lǐ)與修法同步改革，實現商業銀行差異化(huà)監管。目前，銀監會把銀行業金融機構分(fēn)爲19類，加入民營銀行後就是20類，分(fēn)類如此詳細，但必要性卻很小。一方面，無論規模、管理(lǐ)水(shuǐ)平和(hé)風控能力如何，銀行隻要拿到一個(gè)牌照(zhào)，就可(kě)以開展所有業務，不符合銀行機構千差萬别的(de)現實；另一方面，對(duì)銀行的(de)分(fēn)類、監管辦法和(hé)指标基本按照(zhào)規模和(hé)股東身份進行，不符合市場(chǎng)化(huà)要求。此次修法應推動分(fēn)類持牌管理(lǐ)，對(duì)銀行業要根據其資産經營類别分(fēn)類發牌照(zhào)。對(duì)于風控能力較弱的(de)銀行，應該限制其業務範圍，待其業務能力發展到一定程度後再進行升級，必要時(shí)也(yě)可(kě)給予降級處理(lǐ)。

　　 最後，修法主體需要改變，修法頻(pín)率應适當加快(kuài)。爲了(le)制定更全面、更規範的(de)銀行業法，應該改變監管部委修法的(de)習(xí)慣，由立法部門組織多(duō)方專家形成立法小組。當然，在這(zhè)個(gè)過程中，監管部委可(kě)以充分(fēn)發表意見。從國際經驗來(lái)看，加拿大(dà)每兩年對(duì)《商業銀行法》修改一次。美(měi)國大(dà)蕭條之後制定的(de)Q條款，50年不曾改革，使得(de)美(měi)國商業銀行非常被動。我國《商業銀行法》修訂頻(pín)率太低，用(yòng)20年前制定的(de)《商業銀行法》監管現在的(de)銀行業務，非常過時(shí)，導緻行業一片亂象。應該吸取教訓，銀行業修法頻(pín)率應該有所加快(kuài)，最好能建立起金融領域重大(dà)法律的(de)定期修訂制度。

　　 具體行業的(de)修訂建議(yì)

　　 首先，應當推動形成統一的(de)融資租賃市場(chǎng)。融資租賃是一種物(wù)權與債權結合的(de)融資方式，經營融資租賃的(de)公司都可(kě)以吸收有限存款。但長(cháng)期來(lái)融資租賃公司分(fēn)三類規則管理(lǐ)：銀監會審批的(de)金融租賃公司，商務部審批的(de)外資融資租賃公司和(hé)商務部、國稅總局審批的(de)内資融資租賃公司。監管主體不同導緻同樣的(de)業務，既可(kě)能被定義爲金融業，也(yě)可(kě)能被定義爲商貿流通(tōng)業，包括财務制度和(hé)繳納的(de)稅收也(yě)不同，市場(chǎng)管理(lǐ)極爲混亂。統一規範爲以融資租賃業務爲主的(de)金融公司牌照(zhào)有利于規範市場(chǎng)行爲、公平競争。

　　 另外，應當允許财務公司轉爲銀行。财務公司是由企業内部銀行轉化(huà)而來(lái)，名義上财務公司至今還(hái)在辦理(lǐ)集團成員(yuán)的(de)存款、結算(suàn)、貸款業務，但實際上早就拓展到外部，同時(shí)财務公司的(de)存款也(yě)在上繳存款準備金。當前财務公司股權也(yě)已社會化(huà)，應該允許滿足銀行條件的(de)财務公司獲取銀行牌照(zhào)，這(zhè)樣會增加一些有特色的(de)專業性銀行供給。但是，财務公司升級爲銀行的(de)監管，要慎之又慎，升級爲銀行後就要按照(zhào)銀行來(lái)監管，不能升級成銀行後，還(hái)按照(zhào)原來(lái)的(de)财務公司來(lái)運作和(hé)監管。

　　 對(duì)互聯網金融等新興金融，以及小額貸款、融資性擔保等地方金融，法律上應有原則性規定。這(zhè)次修法過程中，可(kě)能不能制定涵蓋所有機構和(hé)功能的(de)統一銀行業法，但至少要向金融機構、監管部門提供依法經營和(hé)依法監管的(de)基礎。比如，互聯網金融發展方興未艾，前景不明(míng)，這(zhè)些機構的(de)經營完全無法可(kě)依，對(duì)這(zhè)些機構的(de)監管也(yě)無明(míng)确的(de)法律授權。沒有法律授權，監管部門實際上就無法對(duì)這(zhè)些（準）金融機構設置限制性規定或處罰，而有時(shí)爲保護投資者利益，維護金融穩定，這(zhè)種管理(lǐ)又非常必要。這(zhè)些問題應在此次修法中得(de)到原則性解決。(編輯 廉薇)

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